《想想論壇》軍隊訪問協定（VFA）：菲律賓的國防困境

本文作者為吳尚書，原文標題：VFA：菲律賓的國防困境，由想想論壇授權轉載。

在武漢肺炎蔓延之際，近期在東南亞最顯著的國際新聞，無非是菲律賓官方通知終止與美國的「軍隊訪問協定（Visiting Forces Agreement，以下簡稱 VFA）」。此事件除了讓反美著稱的杜特蒂(Duterte)總統得償所望，更反映該國長期以來的國防依賴與政客們的缺乏作為。

VFA的脈絡

在 1992 年美軍基地關閉之前，菲律賓的國防幾乎是完全依賴美國。雖然在獨立建國後菲律賓武裝部隊(Armed Forces of Philippines, 以下簡稱AFP)曾利用美援裝備取得相當的實力，還在韓戰中有過傑出的功績。然而，持續的內戰與叛亂，使得 AFP 逐漸放棄對外防禦的任務，專注國內的綏靖任務。

儘管美軍基地關乎菲律賓的國防，菲國從馬可仕時期起，就不斷利用基地租約的延續來要求更多的美援。至 1991 年續約時，民主化的菲國政府仍繼續要求美國提高援助，但是冷戰的結束又降低菲國政客對於基地重要性的認知，同年爆發的皮那土波火山(Mount Pinatubo)使得兩座主要美軍基地大受影響。這些因素集合起來使得菲國參議院沒有通過基地續約，而美方也沒有挽回。

在基地關閉之前，菲國國防預算主要在於支付人事成本，裝備投資與維護主要依賴美援。美軍基地的關閉連帶大減美援，使得 AFP 運作發生困難。菲國參眾議院雖然通過特別法案強化國防財政，但是口惠而實不至，預算沒有實際到位。此外，沒有美軍提供對外的偵搜情資，導致馬尼拉於 1994-95 年間對於中國控制美濟礁(Mischief Reef)的反應遲緩，使得後者造成不易逆轉的既成事實。

缺乏美軍協防的國防困境使得菲國政府於 90 年代末期亟欲迎回美軍，唯國內的反美勢力仍然可觀，且外國基地而影響主權更提供批判的著力點。於是 1999 年通過的 VFA 成為折衷方案：該協定規範在菲美軍的諸多法律事宜，使得美軍人員在菲的糾紛減少，雙邊協同演習等各類軍事活動得以順利進行，但又沒有正式租借基地，使得領土主權不至成為議題。基於 VFA 的精神與 2012 年中國奪得對斯卡伯淺灘(Scarborough Shoal，中國稱黃岩島)的控制，菲美兩國更進一步於 2016 年簽署防務合作強化協定(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)以平衡中國的壓力。然而，該年菲律賓人民選出有史以來最反美的總統，杜特蒂。

VFA終止與後續

無論是基於左派意識形態、被拒發簽證的創傷或是中方的贊助，杜特蒂親中反美的態度在選舉時已經表露無遺，但善用網軍(最負盛名的組織稱為Davao Death Squad，DDS)與達沃市(Davao City)市長任內的掃黑形象，使其獲得菲國史上最高的 1660 餘萬票當選。

杜氏就任後即停止美軍在民達那額派駐協助反恐作戰的特種部隊，也曾威脅直接廢除與美國的防禦條約(Mutual Defense Treaty)，然而隔年在民達那額的馬拉威(Marawi)戰役加上親杜參議員不及半數，讓杜氏的反美言詞尚停留在嘴砲階段。另外，AFP 對於杜氏的反美政策亦不支持，使得原本存在的雙邊軍事合作仍能維持。在去年參議院的半數改選後，親杜的「改革派(Faction for Change, 泰加洛語為 Hugpong ng Pagbabago，簡稱 HNP)」大幅增加席次，於是杜氏得以運用同派參議員訪美被拒的機會再續反美政策，終止 VFA。

終止 VFA 的最大影響在於外國軍人在菲的法律安排將失效，使得在境內的聯合演習與其他軍事活動難以執行，自然減損該國極為有限的嚇阻能力。

預計今年四月菲美兩國年度例行的「巴里卡丹演習(Exercise Balikatan，泰加洛語意為並肩作戰)」仍在 VFA 宣告終止生效前的 180 天內，故不會受到影響，但是後續的其他交流仍在未定之天，目前菲美軍方正在研擬沒有VFA的替代方式。

若是美軍以及其他盟國，如日澳，在菲的軍事活動減少、甚至完全消失，其在西菲律賓海(南中國海)面對中國的壓力將更為巨大。

類似於美軍基地關閉後的情況，目前菲國官方與 DDS 等杜氏支持者都開始強調國防自主，但是由於長期執行綏靖作戰與依賴美軍，AFP 的海空實力仍在非常初步的階段：空軍僅一個中隊十二架韓國 FA-50 戰機、海軍則為三艘前美國海巡的漢米頓級(Hamilton-class)與一艘前南韓的浦項級(Pohang-class)巡邏艦，以及其他更小型或更老舊的船艦。雖然向南韓訂購的兩艘巡防艦已經在測試階段，加入後對於捍衛廣大的海域仍然杯水車薪。比較值得期待的是菲國將會進口印度的布拉莫斯(Brahmos)巡弋飛彈，若是能部署在卡拉延群島(Kalayaan Islands)，可以補強海防。

更重要的是，菲國民眾對於國防預算的支持度不高，使得後續的軍事現代化與實力增長都不易落實。

儘管菲美雙方政治領袖都無意挽救 VFA，如果雙方國防部可以達成應急的措施來減緩終止 VFA 的衝擊，2022 年杜氏任期結束後，新入主馬拉坎南宮的總統可能重修對美關係來彌補。然而，菲國選舉變化莫測，杜氏可能有後繼者參選、甚至勝選。總而言之，杜氏終止 VFA 的政策可謂平時不燒香，還要拆佛腳。至於佛腳拆了以後佛像會不會垮，或者有無厄運降臨，似乎不是杜氏與其 DDS 支持者的考慮了。