《思想坦克》國土管理再思考，談《工廠管理輔導法》

本文作者為江昺崙，原文標題： 《思想坦克》國土管理再思考，談《工廠管理輔導法》，由思想坦克授權轉載。

2020 選舉將至，立法院又重提「放寬」《工廠管理輔導法》，再度為違章工廠解套。高雄鳳山區立委林岱樺認為，違章工廠是「歷史共業」，拆除違章工廠會讓 60 萬勞工失業，因此她主張放寬諸多農地工廠限制。

但違章工廠並不能用一句「歷史共業」來概括，更不能單用工業勞動人口來討論，先不說與執政黨的綠色經濟與地方創生的理念背道而馳，「放棄管制」根本上是地方行政與國土管理的全面崩壞。

我們先回顧一下近十年的違章工廠管理歷程：

（一）2010 年，馬英九執政時期，為了替違章工廠解套，所以就制訂了一套「臨時工廠登記」的辦法，將 2017 年 6 月設為違章工廠的落日期限。

（二）2014 年，落日期限往後推遲三年，改到 2020 年 6 月。

（三）2019 年，距離落日期限僅剩一年，行政院於 3 月 28 日提出《工廠管理輔導法》，擬繼續「放寬臨時登記」到 2029 年。送至立法院經濟委員會後，立委林岱樺等人更加碼提出多項修正動議，對違章工廠釋出更大「利多」。

請各位讀者參考《報導者》記者林慧貞〈修法髮夾彎：違章農地工廠無限續命的關鍵與荒誕〉一文，裡面將來龍去脈寫得非常清楚，在此就不對修法細節多述。

不只是歷史共業

從這個過程來看，政府就不能用違章工廠是「1970 年代留下的難解問題」來搪塞，畢竟台灣產業轉型已經喊了二十多年，而工廠輔導措施也喊了將近快十年，這些時間難道完全沒有機會改變嗎？

這十年間的臨時工廠登記將近 7,400 多間，仍有 38,000 多間違章工廠尚未登記，佔有 1.4 萬公頃農地（行政院經濟部數據），但這十年來，真正合法化的工廠，卻只有 46 間而已。這十年來，工廠合法的比例竟然只有 1/1000，所以我們說，這並不是歷史共業的問題，而是更深層的地方治理崩壞。

另外 2016 年，民進黨上任之後，喊出「新建違章工廠一律拆除」，是非常關鍵的宣示，如果不希望 60 萬工廠從業勞工失業，改變不了過去的狀態，那未來總可以控管吧。

但以農地污染最嚴重的彰化縣為例，從前縣長到現任縣長都不願意執行中央政策，縣政府僅回應：「有工安或環保問題再拆」。但這樣講非常不負責任，因為工安跟環保是縣府權責，建築管理同樣也是縣府權責。

這樣互相包庇之下，最終就是不會有任何作為，地方行政體系繼續崩壞。

失控的國土計畫

當然中央主管機關沒有工具直接介入地方行政，但現在修法討論重點不是在如何加強主管機關的監管與輔導手段，也不是重新檢討工業區土地設置與分配的機制，而是一味替違章工廠鬆綁法規。這樣的國土規劃是否合理？

在中美貿易戰之下，未來可能有更多企業從中國回流，如果這些企業要設廠，土地與相關法規又要怎麼處理？是否又會擠壓到更多中小型工廠的工業區用地？工業區炒作土地的問題如何解決？雖然設立工廠有助於提升就業率，但這些工廠又能有多少比例是僱用本國籍勞工？有多少資源能回饋給地方經濟？這些都是必須整體考量的，不能只用一句「拚經濟」就敷衍過去，否則跟高雄的咒語「發大財」有什麼不同呢？

食品安全的黑洞

除此之外，在這裡還是要提醒，違章工廠不僅是污染問題，還有國人最關心的食安問題。例如大台中地區的蔬菜大多是彰雲地區供應的，如果彰雲的農村出現重金屬污染，那都市人的飲食會安全嗎？

1982 年的時候，台灣發生第一起鎘米污染事件，自此幾乎每隔一陣子，都會查到新的重金屬超標事件。直到 2019 年的今天，全台灣仍然有 1,089 公頃農地遭到污染列管，面積佔比最大的，依然是彰化縣。

彰化縣的稻米面積及產量是台灣第一，但污染農地面積卻也是台灣第一，這樣的數據放在一起對照，凸顯了地方上發展失序與治理失能的問題，非常嚴重。

就算彰化縣政府主張「北彰工業，南彰農業」，污染都在北彰化，但南彰化的違章工廠卻也不斷增生，環保團體也調查到埔心及二林等地區都有新增的違章工廠出現。

筆者有很多彰化朋友在協助農民進行友善稻米的耕作，最難過的就是聽到有人問我們：「彰化的稻米是不是都有污染啊？」要不然就是：「我都吃宜蘭花東的米，不會去買西部的。」站在西部農民的角度，聽到這種話真的是會非常痛心。

地方治理失能

之所以幾十年來，台灣的農地污染問題都無法解決，就是因為從地方到中央，「監管機制」完全的失能。

我們現在到日本的農村，會覺得他們的農村很乾淨很漂亮，不但沒有違章工廠，連頂樓加蓋都不存在。並不是因為日本農村沒有「歷史共業」，他們也曾經歷過一段黑暗時期—— 1950 年，富山縣發生「痛痛病事件」，因為附近礦場排放廢水，當地居民在不知情狀況下長期飲用，遂罹患全身關節變形，劇烈疼痛的惡疾，經檢驗之後，發現是嚴重的「鎘」污染（跟台灣的農地污染一樣）。當時「痛痛病事件」震驚全國，名列日本四大公害事件之一。後來日本政府嚴格執法，經歷漫長改革之後，總算才有今日的成果。

就日本經驗來看，經濟轉型的過程當然會有過渡期，也需要時間跟資源去推動改革，但是只將行政管理的責任用「經濟發展」來當藉口，是非常不負責任的。

沒有嚴謹的執法制度，與提供更多改革誘因，就算臨時登記期限放寬到 2200 年，也不會解決任何問題。

舉個例子，如果今天闖紅燈不太容易被警察抓到，被抓到也不一定開罰單，開了發單，罰款繳納期限卻是十年之後，甚至不繳納也無所謂。那麼今天誰還願意遵守交通號誌呢？最後的結果，不是交通秩序崩潰，就是車禍事故率大幅上升吧。

所以，地方治理失靈不是只有表面上行政績效沒達到而已，而是整體社會秩序的崩壞，影響非常深遠，請政府務必審慎地評估修法的負面效應。

關於政治上的建議

很多朋友非常關心國家前途，大家心底都明白，行政院這次修法放寬，是為了爭取明年區域立委選舉的「籌碼」。假使 2020 民進黨在立法院席次上落敗，那麼不僅過去四年的正面政策無法延續，連民主改革的工程，都有可能被國民黨硬生生拆掉，所以這樣子的「退讓」或許是必要之惡。

那不談環保與食安層次，就政治現實面來說，對中小企業主提出「要五毛給一塊」的政策利多，真的有助於中央級的選舉嗎？就以去年經驗來看，當時前行政院長賴清德剛上任，為了安排選戰，積極拉攏中小企業主，立刻進行《勞基法》二度修正，放寬七休一的政策，賴前院長還自我犧牲，就算被嘲諷為「功德院長」也勇往直前。

不過，2018 選戰結果出來，民進黨還是輸到脫褲，看不出討好中小企業有什麼實質幫助。例如中小企業非常密集的彰化縣，也是沒有把縣長選情拉抬起來。彰化的企業代表蕭明仁都已經說出「過勞死是勞工本身有病」這樣的幹話，魏明谷還是選輸，那修法意義到底在哪裡。

有人說，不滿足這些中小企業主的需求，可能會輸得更慘啊。但再以去年的選戰經驗來看：

一、反建制派的崛起。像是柯文哲那樣的人，之所以可以不斷失言、得罪其他政治人物，卻還是維持了很高的支持度，就是因為百姓對於傳統送往迎來的政治人物非常厭倦，出現一位「一上任就拆除公車道的市長」，就讓「中間選民」精神振奮，甚至會成為柯粉，造成「藍綠一樣爛」的民粹想像。這些政治現象看似莫名其妙，卻都有跡可循。

當然這種反建制（民粹）的氣氛不見得都是正向的，但民進黨如果要跟著林岱樺一起跳進「傳統政治」的圈圈，就是非常不明智的決定。林岱樺不僅被當成是違章工廠的守門人，還因為反對婚姻平權政策，也被年輕人視為是護家盟同類的保守人物。過去更曾因為提出「要農委會收容民眾放生動物」，還說出「宗教超越憲法規範」等問題發言，早已經在網路上被當成反派人物或喜劇演員看待，被冠上「怪獸與葛林岱樺的罪行」之稱（擬仿哈利波特延伸電影《怪獸與葛林戴華德的罪行》）。

這在個關鍵時刻，任何網路 KUSO，都有可能會變成反建制派的投射對象，所以民進黨如要獲得 2020 年大選勝利，勢必要「慎選隊友」。

二、空氣票變得非常重要。去年選舉，除了地方派系動員的陸戰因素之外，新興媒介也扮演著至關重要的角色，過去政治人物不在意的網路效應，卻成為了勝敗的關鍵之一。例如韓國瑜的熱潮出現之後，政治效益擴散到其他縣市，地方派系鞏固不到的中間選民，就變成了很難預測的因素，所以高雄跟台中才會開出（比地方樁腳所預測的）如此大的差距。

再舉個例子，過去台南市被視為民進黨大本營，前市長賴清德在多年經營之後，應該是能讓後繼的黃偉哲輕鬆取勝。但因為龍崎掩埋場的案件處理失當，讓當地的陳永和里長跳出來參選，一開始陳永和連拿保證金出來都很困難，更不要說拿下任何陸戰的樁腳，但他最後竟然拿到了11萬7千張選票，得票率高達 12％（如果陳永和再多拿 5％，那黃偉哲就有危險了）。

至於為什麼會冒出這麼多「賭爛票」，跟網路風向有絕對的關係。也是 2018 年以前，民進黨所沒準備好的「政策溝通問題」，所以蘇貞昌閣揆跟黃偉哲市長上任之後，立刻宣布停建龍崎掩埋場，才堵住了這個破口。

選舉當然是各方利益的拉扯，我們也不是要站在雲端去要求分區立委都跟樁腳翻臉。但是從 2014 年國民黨大敗以來，可以看到這幾次選舉出現反建制的趨勢，加上民進黨的地方樁腳根本跑不過國民黨（特別是雲彰地區），捨棄中間選民輿論而完全遷就違章工廠，在策略上是有問題的。

並且，明年是全國性的大選，中間選民的因素更加重要，總統選舉當然不用說，不分區立委席次也是有很大的影響。

讓特定分區立委綁住地方利益的議題，卻放掉全國性的政策溝通，可能會出現「得不償失」的後果。

請執政黨慎思。