《思想坦克》面對離岸風電困局，需要以社會強健性知識建構社會支持體系

本文作者為趙家緯、房思宏，由思想坦克授權轉載。

近來，由於躉購電價大幅變動、彰化縣府未即時發出複審同意函，部份廠商因而揚言退出離岸風電市場。臺灣離岸風力發展的前景，遂引起各方關注。

就離岸風力費率訂定是否合宜、發電效率是否會衰減、專案融資風險可否承擔等議題，媒體已有多方論戰。從「科技社會研究」的視角來看，面對近年來社會圍繞著離岸風力發展的種種討論，光是單純客觀科學評估數據的列舉與澄清已經不足。我們更需要關切的是，在這個發展過程中，是否已經形成了「社會強健性知識」（socially robust knowledge），方能更深入地理解此大型工程技術導入後，臺灣能源地景的鉅變。

「社會強健性知識」（socially robust knowledge）一詞，是曾任歐洲研究諮詢委員會主席的奧地利籍社會學家 Helga Nowotny 所 提出。Nowotny 強調：科技政策的決策依據，不僅需要由實驗室與少數專家生產出的可靠的（reliable）知識，更需要有多元群體與常民涉入、對話與反覆修正的過程。在此過程中，社會大眾不再僅是科學知識的受眾，而於社會知識生產過程需扮演積極性的角色。

檢視臺灣風電的發展歷程，自 2012 年行政院核定千架海陸風力發電機計畫開始，由示範風場、潛力場址到區塊開發，短短幾年間的摸索，雖然已經逐步透過跨部會溝通克服不少行政壁壘。但時至今日，躉購費率的社會對話，以及在地漁民的溝通，仍是建立「社會強健性知識」的癥結所在。

當五毛不只是五毛：躉購費率的社會對話

自 2009 年《再生能源發展條例》立法通過後，再生能源躉購制度既已啟動。然而躉購制度施行十年以來，大眾仍多認為施行的原因在於再生能源成本高昂，故需要藉由補貼，創造發展誘因。

但事實上，當前的能源市場運作，並未能反應化石燃料與核能所衍生的外部成本，故而低估其能源成本。躉購制度乃是為了矯正低估能源外部成本的市場失靈所產生。

德國學者 Krewitt 與 Nitsch 曾於 2003 年的研究中，探討德國再生能源法施行後，所增加的電費負擔與減少的環境外部成本之間的差異。評估結果顯示，在 1999 年與 2000 年，德國因再生能源躉購制度 （Feed-in-Tariff） 多付出了 2 億 6000 萬歐元與 4 億 9000 萬歐元，但是該段期間內所減少的環境外部成本則分別達到 3 億 1100 萬歐元以及 5 億 1800 萬歐元。

然而，這樣的整體成本視野，並未進入此次臺灣躉購費率討論的思考之中。當前的討論，均仍停留於一般會計成本的思考。論者認為：若將離岸風力均適用於 2018 年每度 5.8 元的費率，再扣除迴避成本 1.96 元左右，每售出一度電，全民要補貼離岸風力業者 3.8 元。但，若參考歐盟研究估算，將外部成本納入考量，則臺電不含再生能源之平均每度發購電總成本達到每度 4.5 元，而離岸風力的總成本約在 5.9 元，實際補貼額度每度約 1.4 元。

1.4 元的補貼，有什麼樣的公共效益呢？讓我們再進一步考慮其離岸風力國產化帶來的投資效益。依據台綜院估算，2019 年至 2023 年間離岸風電國產投資總額新台幣 2,830 億元，以投資乘數約 1.35（倍）計算，將帶動我國 GDP 累計成長新台幣 3,820 億元、約 25 萬人次就業量。

以此估算為基準，每度離岸風電，恰巧可帶動 GDP 增加 1.4 元。

綜合環境外部成本以及產業帶動效果，我們可以知道：現行離岸風力的費率實為具有成本效益的投資決定。

儘管如此，現行離岸風力躉購費率討論，仍僅重視費率高低對於名目電價的影響。如梁啟源教授認為躉購費率將會使電價增加 10%。但依照筆者估算，若離岸風力躉購費率最終定案為 5.6 元，則相較於目前所提出的每度 5.1 元，對 2025 年時電價的影響，約為 1% 左右而已。

當我們將此新興技術擺置於能源轉型、空氣品質改善、產業升級與綠色就業等軸線下，展開新的戰略性對話時，社會方有可能可擺脫過往僅以「不缺電」與「低電價」等扁平思維，不再窄化能源政策的多重意涵。推動社會理解議題的框架改變，方有助於建構社會強健性知識的討論。

海中的拚博，風中的承諾

現在，離岸風電發展前景未明的局勢，雖然與 2018 年底的地方大選結果有關，但彰化縣長王惠美不願回覆能源局複審同意函的原因之一，卻是一個長久存在的問題：業者在漁業轉型以及漁業補償方案尚未與漁會取得共識。這個問題，並非最近才突然浮現，早自示範風場開始推動，位於苗栗、彰化三個風場的業者，即各自面臨不同的漁業衝突問題，雙方衝突歧見之深，甚至到有業者與漁會興訟的地步。

漁會對離岸風電有疑慮，主要是擔憂漁獲量會受到風機建設影響，包括：工程影響風場、未來無法進入風場作業、以及電纜上岸對沿海養殖漁業的衝擊等。漁民們對變動的不安，反映著漁業資源逐漸枯竭，未來漁業發展前景堪憂的深層憂慮。然而，在既有協商機制中，這些多重考量卻往往只能化約，以為金錢價值中介，可簡化的公式計算，並無助於拆解這些複雜的議題。

受到日本影響，臺灣的漁業法將漁業權定義為物權。故而可能與既有漁場重疊的風場規劃，就必須面對漁獲損失或其他增加成本的補償問題。這也是為什麼農委會漁業署訂立《離岸式風力發電廠漁業補償基準》的原因。官方希望透過清楚的公式，讓離岸風電業者得以計算應補償漁會之金額，減少雙方的歧見。而在《電業法》修法後，漁會也可領取由離岸風電業者提撥之電力開發協助金。

但是，有了這些制度設計，就能確保業者與漁會間的談判可按部就章順利達成嗎？

漁業補償金公式的實務應用，存在不少問題。首先，在基礎調查及漁業統計資料不足之情況下，難以直接套用公式計算漁業損失；其次，若談判陷入僵局，亦缺乏可信任仲裁機制介入之空間。

除此之外，許多漁會所關切之漁業與漁村轉型議題，也很難在這個給錢—拿錢過程中充分討論，並進一步尋找解方。更重要的，面對這過程中可能出現的滿天喊價、調查草率等現象，政府又該扮演什麼樣的角色？甚至，環繞這些爭議所開展的漁業轉型等議題，究竟該算是是漁業政策、能源政策還是海洋政策？

簡而言之，雖然現任政府有著相對清晰的離岸風電發展目標，也盡量試圖整合行政資源，但從現在尚未解決，未來也可能層出不窮的漁業爭議中，我們可以知道：

目前的離岸風電政策，仍然很大一部份地沿用過往的能源開發思維，將能源議題被孤立看待，而不是與廣泛地社會、環境、生態乃至不同產業的發展結合在一起整全考量。

在決策前端，缺乏各方利害關係者的廣泛參與；遭遇抗爭時，則試圖透過由地方頭人分配的利益渠道來化解爭議（而非解決問題）。長此以往，就算離岸風電業者在產業鍊本土化、開創地方就業機會等面向投入多少努力，還是很難化解既有漁業組織之疑慮與不安，遑論進一步探討漁業與離岸風電共榮發展的前景。

未落實的支持體制，未竟的離岸奇蹟

受庇蔭於台灣海峽的優良風場，又搭上非核減煤的政治承諾，臺灣被國際再生能源專業媒體譽為離岸風力的新興強權，或稱臺灣為國際離岸風力業者的兵家必爭之地。但從近年來的爭議可以知道：若臺灣未能建構離岸風力發展所需的社會支持體系，前述願景將只是空談。而此體系的建構，絕非於費率爭議時刻，才動員社會網絡聲援就可以達成；只有從政策面上，積極落實「躉購費率聽證程序」與「海域綜合規劃」兩作為，方有可能。

相較於傳統民營火力電廠與汽電共生電廠收購價格的黑箱運作，立法機關在《再生能源發展條例》設計之時，既已明文要求「躉購費率及其計算公式，必要時得依行政程序法舉辦聽證會後公告之」。

但，觀察近期圍繞在躉購費率的多項爭議，諸如未將國產化納入考量、設定發電時數上限、取消兩階段費率等。絕非能源局以「會自 99 年開始召開以來，爭議重點皆為公式、參數及費率，爭點已明確無釐清之必要」為由，可以迴避的。我們可以發現，聽證程序的不完整，本身就是爭議擴大的原因之一。

現行躉購費率聽證會舉辦過程中，並未如黨產會進行黨產認定、內政部進行土地審議案件的聽證程序時，先以預備聽證釐清爭點，提供完整調查報告，於正式聽證會時詳細交互詰問，並詳載聽證會發言紀錄。反觀躉購費率聽證會中，僅由簡報資料，而未有詳細分析的評估報告，亦未呈現各方利害相關人甚至審議委員所提出之論證依據。而現行會議紀錄，也僅是發言紀要，而非會議發言實錄。

這使得原本具有高度透明與審議性質的費率制定過程，喪失其原有將此議題社會化之功能，後續對預告費率不滿意的業者，僅能循著各類非正式的協調程序，徒使費率訂定落人口實，成為反對綠能者攻擊的理由。

進一步來看，在再生能源發展牽涉之利害相關人日益增多（如偏鄉部落、社區發展協會等）之際，更應思考如何藉由更細緻的聽證程序，讓躉購費率背後的社會意義得以彰顯。藉由多方的審議論證過程，讓費率成為具有社會強健性的知識，方可厚實社會支持。

另一方面，要解開在地漁會對離岸風力發展的疑慮，從漁業與離岸風電的競合關係反省目前的困局，需要的是一個能整合能源、減碳、國土資源調查、漁業轉型、生態保育等與海洋各面向相關的國家上位政策。

決策者必須納入能源與社會轉型之相關思考，並由此整合相關行政資源，以海域空間規劃（Marine Spatial Planning）的思維管理海洋的多元使用者。進一步設計包括漁民、漁村、漁會在內的各種利害關係人可於決策形成各階段充分參與的機制，

透過長期且扎實的社會與生態調查開展與各種利害關係人的對話，由此才能建立一個上層強健（robust）、下層獲社會支持（social acceptance）的離岸風電發展政策。

離岸風電的發展，涉及臺灣前所未有的大型海事工程與能源轉型議程。這不只是技術上的挑戰，更需要面對社會上不同群體的利益衝突與既有觀念的侷限。故而在明確的裝置容量目標之外，需要的不只是技術的轉移，更是整體社會思維與政策思維的調整。期盼主政者能以更深層的戰略思考，推動社會強健性知識的建構，與能源與社會轉型之政策方針，方能令臺灣綠能與能源轉型的推動走得更加穩健。