有些人比其他人更平等：台灣最早實現的部分居住正義

文：Claudius

All animals are equal, but some animals are more equal than others. （「所有動物生來平等，但有些動物比其他動物更平等。」）
– 喬治.歐威爾《動物農莊》

台灣戰後並無完整住宅政策，在房地產市場與超過負擔，人民苦求居住正義許久下，過去政府卻已不計代價完成數十萬人的居住正義。讓有些人「比其他人更平等」，我們今天就來講這段故事。

二戰後，中國在盟軍允許下佔領台灣，但隨著該國爆發內戰，政府軍（中華民國國軍）節節敗退，有大量軍民撤逃至台灣，總數約在 100 萬上下，其中官方統計軍人約為 58.2 萬人，因而政府也開始配置住宅安置軍警公教眷屬，形成集中式社區，稱為「眷村」。

其中以台北、高雄等城市最多，例如高雄就有陸海空三軍共 128 個眷村，迄今也保留了全台最多戶的眷舍。

1951 年，全台已約有 172 個眷村（21342 戶），許多是以佔領日人房屋改用，也有軍民自建者。而到 1966 年，列管眷村增加到 638 個（81698 戶），每年大概增加 30 個眷村，之後成長減慢，緩慢上升到 1991 年的 831 個眷村（102774 戶）（另一統計有 909 個眷村），考量當時每戶平均人口，在 1971 年居住於列管眷村者大約有 47.7 萬人，約佔當時外省籍人口 2 成（李廣均，2015）。需注意能入住眷村的，自然以中高階軍官優先，後來擴大到已婚軍人優先，例如 1954 年調查，仍有半數軍眷未配給房舍。

至於其他未居住在眷村的來台移民，例如為逃難來台的難民，或一些退伍單身老兵，則多在都市邊緣地帶自力建屋。上述中央大學李廣均教授的論文則認為，各類型的「自力眷村」吸納了許多外省籍人口，出現群聚居住特質，而非散居至一般社區之中。

1954 年，內政部統計全台約有 31000 棟違建（請注意這些都是在都市計畫區內的違建，農村、礦區等更邊緣地帶政府並未列管，法律上不屬於違建），其中以台北市 15000 餘棟，高雄市 13000 餘棟最多，主要因為中國難民湧入，自行尋覓空地搭建簡陋房屋。即使是政府雇員，也出現在公家機關附近空地自行搭建房屋的群聚現象。1964 年，台北市違建增加到 52887 棟，高雄違建 13324 棟，台北 104 萬人口中，就有 29 萬人住在違建內，其中有一定比例是「自力眷村」，例如台北大安森林公園前身有列管的合法眷舍 500 餘戶，但一旁卻有 1400 餘戶違建房舍，在 1980 年代以前，政府大多默許此類住宅存在。

儘管這些來台難民或基層士兵經濟並不寬裕，但可以在都市精華區佔地建屋，享有一定城市機能，又不必負擔賦稅等成本，可靠著人際網路就業謀生，也被當局「容忍」，其實已比多數台灣農村人口處於優勢。但在主流媒體裡面其苦難層面較容易得到描述與同理，反之缺乏居住、經濟資本的台灣底層民眾卻因語言、媒體資源的不對等而無人聞問。

為了改善眷戶居住條件，1960 年代末期，國防部逐步開始進行眷村改建與擴大安置，初期推出「華夏貸款」提供眷戶改建，並透過「輔導國軍有眷無宅官兵購宅計畫」協助官兵自購私有房舍，而促成部分軍眷住宅的私有化。1970 年代末期開始到 1980 年代，根據《國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點》，推動第一波眷村改建工作，而 1996 年更進一步透過立法院通過正式法律《國軍老舊眷村改建條例》進行改建，是為第二波眷村改建。

眷改條例的規劃可說相當優渥，原眷戶可以用「房地法定總價 20% 以下」的破盤價獲得配售（也就可能是市價 1 成零頭不到），剩下不足則由政府設置的「眷改基金」填補。但其實眷戶在改建過程中，會領到搬遷補助費與房租補助費等，幾乎是無償贈送原眷戶一戶一屋。

那錢從哪裡來呢？眷改基金來源是由政府標售眷改土地所得，根據 2012 年核定計畫，需在 2022 年完成「特別預算 2,994 億元」額度結報作業及安置眷戶，但目前眷改基金都還處於虧損狀態，當然得由全民稅金支應。

而雖然眷改住宅有 5 年內交易限制，但許多眷戶以「預定買賣權利」的方式規避，也就是拿到「承購權」之後，就在幾乎零成本狀況下把「承購權」賣掉，立刻獲利數百萬，這個漏洞直到廣爲報導後才在 2013 年後補漏。加上實施眷改住宅期間，房價飆漲，尤以台北為甚，因而不論是第一波、或第二波獲得配售的眷戶，都獲得頗大收益。精華地段的眷宅，目前每坪房價可達 80 萬以上，總價數千萬元。

而炒作眷宅（又稱軍宅）買賣獲利最知名的，就是 2016 年與朱立倫搭配的中國黨副總統候選人王如玄。

王如玄本身沒有配售眷宅資格，但她身為律師對交易眉角、漏洞非常了解，從 1995 年開始，屢次在交易閉鎖期買入權利，有些短線賣出（類似紅單交易），僅少數自住。王如玄在之後坦承買賣過 12 戶眷村改建住宅，9 戶已賣出，入袋獲利至少 2000 萬，被揭發時出租 2 戶，妹妹持有 1 戶，卻和丈夫住在月租金 700 元台幣的高檢署職務宿舍。

而王如玄在板橋 2009 年購入的兩戶 52 坪軍宅，打通後使用，當時市價合計約 3570 萬元，到了 2013 年市價已漲到約 4896 萬，坪數價值都不遜於豪宅。王如玄曾經交易過的世貿新城，總價之後曾突破每坪百萬，單戶價值 5000 萬以上，對照王如玄在馬英九任內擔任勞委會主委推出的 22K 政策，軍宅光是炒做，就可躺著賺進數千個大學畢業生月薪。

《無住之島》一書中就提到，政府在 1950 年代統治思維以反攻大陸為主軸，無力也無意處理住宅問題，而之後經濟改善，1957 年制定《興建國民住宅貸款條例》，但直到 1975 該條例廢止時，實際進到住宅市場的國宅僅約 5.6 萬戶，因此台灣民眾的居住需要主要依靠民間建商興建。到了 1970 年代初期，由於大量人口湧進都市，住宅供應不足，房價開始快速上揚，成為最主要都市問題，因而 1975 年通過《國民住宅條例》，計畫直接興建國宅售予地收入家庭，並納入之後的「十二大建設」中，但原本興建 60 萬戶的目標僅執行 7 萬多戶，且真正分配給民眾公開承購的國宅戶數僅佔總數 38%。（廖庭輝，2022）

但反之，由政府提供房地的眷村，從 1949 年開始陸續興辦了 10 萬多戶，外省籍軍公教家戶大半由政府提供住宅，到了台灣都市化最快速，房地開始猛漲的 1970-90 年代，這些多半位於都市的眷舍，由政府再次出資進行更新，也就是不止提供一次住宅，還接近免費提供了兩次。以 1970 年代人口比來說，政府興建的眷宅就佔了全國總戶數的 3.5% 左右，比台灣戰後 80 年來興建國宅中釋出給一般民眾的量還多。在這些族群中，早已實現了最接近「居住正義」的政策理想。

「社宅推動聯盟」認為，先進國家社會住宅的低標是 5%，而若以《住宅法》含蓋的社經弱勢族群，則至少要有佔全國戶數的 2.6% 社宅專門提供給弱勢族群。也就是說，若當時政府能把更新眷宅的政策努力與經費用於普及、公平性的住宅政策上，則社會住宅的目標早就可以被滿足。

政府為了「讓一部分人先居住正義起來」，儘管照顧了相當多的眷戶，但也相對擠壓了國宅供應量，並間接助推住宅炒作，讓王如玄等投機客大發利市。

因此 1999 年，民進黨立委就曾認為，眷改條例的受益者，有相當比例的將官或生活條件良好者，中低收入比重非常低，但官位越高可以分的房子卻越大，並不是保障基本居住權。再者，以「只租不賣」、「無償借住」、「終身居住但不得繼承」等方式，都可以保障老榮民，因而 55 位立委提出釋憲，但大法官解釋（釋字第 485 號）還是認為眷改條例合憲，因為大法官認為：憲法的平等不是絕對平等，立法者可以政策性分配福利資源，決定哪些人「比較有照顧必要」，因此不牴觸憲法第七條平等原則。

當然大法官也說：國家錢有限，還是要顧慮其他「沒那麼必要」國民的需求，而且不應該「用職位、身份」為分配前提，也不該多給「超過基本生活需求」必要限度的「過度照顧」，應該要通盤檢討改建，只是大法官的叮嚀，似乎並未被重視。

其實，眷村出身後裔，一直在政治、媒體等領域中佔據特定優勢，例如 2004 年以來，中國黨總統參選人中，都至少有一位是眷村出身，眷村後裔掌握之話語權，使得他們能讓遊戲規則傾向自己人。

這個社會中，最頂端的一群能修改，或無視遊戲規則，其中做黑的竊佔國土蓋豪宅，走白的就修改土地相關法規圖利自己人。其次一群，能夠從現行的遊戲規則中獲利，無論配售或炒房，都能獲取利益。最底端一群，則不但不會被保障，既成的老屋還可能一不小心就變成了違建。