《報臺專欄》從國際法等角度看蔡英文總統2021年雙十節演說

楔子—蔡總統 2021 年雙十節演說重點摘要

一個星期前的 10 月 10 日，是中華民國自 1912 年成立以來的第 110 個國慶日。

蔡英文總統在這天的國慶大會中，不能免俗地也發表中華民國國慶文告，而這份文告被多數論者認為是她任內至今態勢繼 2018 及 2019 年國慶兩度拒絕一國兩制後，在所謂的兩岸關係（更精準的說是尚待建國的政治實體—台灣與中華人民共和國之間的關係，以下為行文簡便，姑且用「所謂的兩岸關係」代稱）方面最堅定的一篇文告。

簡單歸納整理蔡總統關於國際、兩岸關係及國家定位的重點如下：

1.點出印太地區情勢日益緊張複雜的現實，以及中華人民共和國（以下逕稱為「中國」）透過對香港、對南海東海等週邊的施策，對於該般情勢所造成的影響—亦即片面破壞印太和平穩定的風險；並以台灣將繼續為區域和平發展做出貢獻、作為區域的穩定力量為對比。

2.在所謂兩岸關係中繼續堅持「必須透過平等對話解決分歧」的基調，並強調台灣會繼續充實國防、展現自我防衛的決心，不會屈從於中國壓力之下。

3.關於國家定位的問題，這裡暫且不論文告中關於鄭南榕先生省籍之類的瑕疵，可以從中看出蔡總統以「中華民國（政府遷台至今）72年」為立論出發點，想要強化她「團結最大公約數」的基調。

蔡總統先是強調「在這個包容的國家裡，不管先來後到，沒有人有原罪，也沒有人會因為不同的出身，而被排除在共同體之外。只要尊重、並且認同這塊土地，台灣永遠張開雙手，歡迎所有人，團結所有人」（引號內為原文照錄），以及「確保主權、捍衛國土」的意志；而後點名與會的朱立倫、柯文哲及陳椒華 3 位反對黨主席，宣示她的四點堅持：

1. 堅持自由民主憲政體制
2. 堅持中華民國與中華人民共和國互不隸屬
3. 堅持（台灣）主權不容侵犯併吞
4. 堅持中華民國．台灣的前途，必須遵循全體台灣人民的意志

這四點堅持是蔡總統所稱的台灣最大公約數，而懷抱這些堅持的目的，在於累積更多共識、以團結態勢應對未來挑戰，並負起「要確保這塊土地上的年輕人，可以世世代代，繼續自由奔放下去」的共同責任。

各方對該文告的看法

這份國慶文告公開後，無論是台灣或國際上的一般論者，只要不以中國黨政當局那套喬治．歐威爾囈語式的論述作為立場錨定點及立論出發點，大多對蔡總統在其中所提出的立論抱持正面或積極肯定的態度。國際的觀察重點，在於希望在該篇文告中看到台灣作為台海、乃至於印太區域的穩定力量，不致於屈服於中國壓力之下（而蔡總統也確實明白的如此宣示）。而台灣內部的觀察重點，中國國民黨前後任主席馬英九及朱立倫等人，固然基於其認同中國的心向，而從他們對中華民國憲法「一中」的詮釋及所謂「九二共識」之類的論點，對蔡總統的四點堅持論加以批駁，致使蔡總統在當週的執政黨民進黨中常會中再次強調「四點堅持符合台灣主流民意」；部份不願意看到台灣遭到中國侵略、甚至淪亡，但對中華民國體制尚且留有溫情的論者，則想看蔡總統如何接合中華民國體制與台灣實質上不受中國統屬的事實，而蔡總統宣示「中華民國（遷台）72 年」、以及以「中華民國．台灣」為出發點的立論，也確實在相當程度滿足他們。

不過，對於筆者這種對於中華民國體制沒有感情、甚至希望中華民國體制在將來能夠被正式建國後的台灣國家體制取代的人來說，對於這份文告的看法則不免百味雜陳。

這份文告雖然沒有脫逸 1999 年李登輝故前總統尚在任時的「特殊兩國論」基調，但蔡總統的這份文告更大程度明言接納「中華民國」融入台灣，想要在政治上接納中華民國體制繼續作為台灣未來政治體制的一部分，筆者認為這樣的作法有用政治手段解決法律問題的嫌疑，需要從國際法的角度做進一步的解析；以國際現實來說，承平時期逐步更換國論內裡、和平過渡的手法，對應未來可能發生驟變的世局，能否充分應對國際變化，依筆者管見恐怕也會是一大問題。

筆者管見之一：法律問題由政治手段解決，妥適否？

—簡要地從國際法的角度剖析

首先必須先處理的問題是如何界定台灣目前的主權狀態。

一個基本常識是這樣的，中華民國佔有台灣的最直接權原，是日本帝國 1945 年 8 月 15 日透過「玉音放送」宣佈接受該年7月美英蘇三國波茲坦宣言、向盟國投降後，以美軍為最主力的盟軍於該年稍後開始行使對日佔領權，駐日盟軍總司令部（GHQ，以下簡稱盟總）在日本首都東京成立後於當年 9 月初對亞太地區盟軍頒布的「一般命令第一號」，以分配盟軍各國軍隊接受日本帝國陸海軍的受降區域及軍事佔領權範圍，而原為日本帝國外地領土的台灣，在該命令中分配給中華民國國軍接受在台日軍投降，並由中華民國國軍實施對台灣的軍事佔領。

雖然依據台大歷史系陳翠蓮教授在「重構二二八」一書所揭示的研究成果顯示，中華民國重慶國府與美國政府之間曾經有共管台灣的默契，中華民國重慶國府也確實在台灣開設所謂的台灣省行政長官公署來總括對台軍民政務，但無論雙方有達成多少默契或共識，「僅憑軍事佔領就決定戰敗國佔領地的最終主權歸屬」，在國際法上仍然不是可以普遍被接受的事情，即便發生像是 1945 年二戰結束後，遭赤化的波蘭政府以蘇聯軍隊為後盾、將德意志人悉數驅逐到奧德河-尼斯河一線以西的情況，嗣後也依然需要透過 1990 年德國統一時所簽訂的「最終解決德國問題條約」（俗稱雙邊四國條約或 2+4 條約）及德波二國獨立簽署的「德波邊界條約」作事後追認、確定以奧德河-尼斯河一線作為德波二國界河。

而眾所皆知的法律事實是：

1.1951 年 9 月 8 日簽訂、並於次年 1952 年 4 月 28 日生效的盟國「對日和平條約」（俗稱舊金山和約），其第 2 條(b)項僅明文規定「日本放棄台灣與澎湖群島主權」，並未明記受讓者。

2.該和約第 21 條僅規定中國（無論是中華民國政府或中華人民共和國政府）僅能享有該和約第 10 條（日本放棄一切對中國特權及利益）及第 14 條第 a 項(II)款（關於同盟國處分其擁有、佔有及管理的日本財產以抵充戰爭賠償）的權益。

3.同和約第 26 條的規定也連帶影響 1952 年舊金山和約正式生效前所簽訂的「中華民國與日本國間和平條約」（俗稱中日和約或日華台北和約），不僅日本無法將其拋棄的台澎主權在締約時再讓與中華民國政府，同時也無法給予中華民國政府以更優惠於舊金山和約的條款（否則該更優於舊金山和約的條款，就會在生效時同時將效力自動擴及舊金山和約的所有簽署國）。

因此，中華民國政府並未因舊金山和約及日華台北和約的簽訂而取得台灣及澎湖群島主權。

雖然有一些法學者試圖從各種理論—例如無主地先佔說、和平長時間佔有說及武力取得說等蹊徑，試圖為「中華民國政府已經取得台灣及澎湖群島主權」找依據，但衡諸二次大戰以來決定主權未定地主權歸屬的原則，已經經由聯合國託管理事會等等的國際組織與美國處理原日屬南洋委任統治領等案件的具體實踐，從舊有學說向當地住民最適利益說及住民自決說推進，台灣主權歸屬也應該以晚近的新學說與標準來處理。

而以當地住民最適利益說及住民自決說來看，中華民國政府是否代表台澎人的最適利益，從其對台開始軍事佔領以來的種種舉措來看，容有許多可疑之處（例如 1949 年前後中華民國政府將跟隨他們的中國平民自中國遷徙來台，明顯違反 1949 年日內瓦第四公約第 49 條第六項的規定；徵召台籍充員兵赴金門參加 823 砲戰，有違反前揭同公約第 51 條第一項的可能性）；中華民國政府在台灣，也沒有給予台澎住民以透過住民公投的方式決定主權歸屬的機會（而是逕行宣稱台灣已經依據本質上僅係戰時盟國意向表示的新聞公報的「開羅宣言」、「波茲坦宣言」，以及 1945 年 9 月的「降伏文書」，將主權自日本帝國讓予中華民國，但這說在有國際法常識的人看來根本是笑破人的嘴），因此無疑應該認為中華民國政府迄今尚未取得台澎主權，台澎主權依然處於未確定與待確定的狀態。

接著必須就中華民國在台政府當局的性質進行定性。

雖然中華民國號稱建國至今有 110 年的歷史，但實際上中華民國至少經歷三個階段：

1.第一階段：

自 1912 年中華民國成立、臨時政府由南京遷往北京，並在北京成為受各國正式承認的正式政府，直至 1928 年該政府因南京國民政府的第二階段北伐攻入北京而覆滅為止。

2.第二階段：

自 1928 年南京國民政府在北伐第二階段擊潰原本的合法政府—北京政府、取得勝利以後，經相對平靜的 10 年、中日 8 年全面戰爭首都由南京遷往重慶，戰爭結束還都南京，再因國共戰爭敗退而相繼遷往廣州、重慶及成都，最後在 1949 年 12 月 7 日由成都遷往當時僅為軍事佔領地的台灣台北為止。

3.第三階段：

中華民國政府遷台後至今。

中華民國政府遷台時，台灣與澎湖群島仍為日本國（日本帝國的法律上後身，以「日本國憲法」的實施作為分水嶺）受中華民國國軍所佔領的外地領土，主權歸屬仍待確定。自 1949 年 12 月 7 日起，中華民國對東亞大陸及其沿岸島嶼的控制力仍處於持續收縮狀態，陸續撤出海南島、舟山群島及大陳島等地守軍，最晚在 1955 年 2 月底完成大陳撤軍以後，中華民國政府實際控制的領域中，僅有福建省金門縣及連江縣為其原有主權領土，而構成其實質控制領域絕大多數領土的台灣、澎湖群島及台灣附屬島嶼，依據舊金山和約及日華台北和約規定，並未由中華民國政府取得主權，喪失原有的絕大多數主權領土、實效統治區域絕大多數並非其主權領土的政府，稱之為流亡政府並不算是太過分的見解。

而蔡總統「中華民國 72 年」的說法，很明顯是以中華民國政府自中國遷往其非主權領土台灣的 1949 年 12 月 7 日這天，作為中華民國．台灣的起點。

雖然政治上來說這麼看待並沒有錯，而且也符合至少相對多數台澎住民經過教育與媒體等系統長期浸淫後所產生的「中華民國．台灣不受中國統屬、獨立於中國之外，已經是主權獨立國家」的國家想像，但從法理來看，這樣的見解會與 1945 年以來台灣的主權歸屬狀態變動有相當的扞格。中華民國政府大部分實效統治區域最晚自 1955 年以後，即附著在自 1952 年舊金山和約生效後處於主權未定狀態的台灣及澎湖群島上，嗣後中華民國政府與台灣所嵌合而成的政治實體雖然具有國家的部份要素（政府、領土及人民），但中華民國政府即便已經經過 3 度政黨輪替、民進黨也已經是第 2 度執政，不僅未能向國際宣告自身成為新且獨立的國家的意向，仍堅持「中華民國擁有台灣及澎湖主權，在台灣的中華民國已經是獨立主權國家」的官方見解，也沒有給予台灣人以住民公投決定其主權歸屬的機會，於是「中華民國政府並無台澎主權」的法律上重大瑕疵就一直存續到現在。

因此，筆者才會認為蔡總統在今年雙十節文告當中，面對當前台灣主權狀態的問題，是採取「法律問題，政治解決」的方法。雖然筆者能夠理解蔡總統面對當前局勢中的苦心，也認為蔡總統在當前環境下，能夠以「中華民國．台灣72年」的符碼盡可能團結最大多數的台灣人，將中華民國的符碼收為己用、擠壓親中親共的中國國民黨等中國在台僕從政黨的生存空間，並讓剛進入抗中新冷戰初期階段的國際社會找不到可以挑剔的理由。但筆者必須提醒各位的是：這樣的政治上暫時解決，是沒有辦法治癒「中華民國至今並無台灣主權」的長期重大瑕疵的。將來，在外部障礙消失後，中華民國政府必須重新認清自身的本質不過僅是受二戰盟國所認許、由行使臨時性的軍事佔領權向行使委任統治權過渡，以等待台澎主權狀態可得透過住民自主意志決定的時機到來的暫時性統治當局，並為台澎住民舉行公投，以確定台澎主權狀態、啟動新國家建國程序。

筆者管見之二：

寧靜革命式的更易國論，面對變動只會益加劇烈的國際社會及內部局勢，恐將有力有未逮之處

蔡總統在今年雙十節國慶文告，採取以 1949 年 12 月 7 日作為中華民國．台灣起點，認定中華民國．台灣自此以後已有 72 年的說法，除了在政治上有團結最大多數人的目的以外，更有以中華民國台灣並列的作法漸次代換中華民國內涵的意圖，筆者不是不能理解蔡總統想要在時代過渡期中以相對溫和的手法更易國論、減少社會在其間所產生的動盪及社會成本的苦心，但從近幾年來國際局勢動盪及變遷的幅度益發劇烈的狀況（例如原先被人認為 1997 年後制度可以維持到 50 年期限到來為止的香港，在 2019 年以後，連25年都未滿，就已經透過港區國安法及所謂選制改革等手段，逐漸淪入中國的新鐵幕），加上台灣內部以中國國民黨等政黨為首，其政治人物及支持者不僅不能理解蔡總統苦心，在中國煽動下各種胡攪蠻纏反而有變本加厲傾向的情況來看，蔡總統對內的循循善誘與包容，是不是能夠在短期內見效，抑或被這些政黨的人物、支持者，以及儼然這些人背後的操偶師的中國黨政當局對台部門與最高層，視為可以進一步軟土深掘、擴大社會動盪的另類信號，則是筆者所擔憂的問題。

一種可能的發展是這樣的，中國黨政當局為了持續轉移該國國內武漢肺炎疫情復燃、經濟不景氣，以及糧食、能源等諸多危機的焦點，可能會透過加強軍事恫嚇及對台各種非典型作戰壓力的方式，促使某些僕從政黨為其前驅，在台灣境內以類如香港 1967 年「六七暴動」的手段製造台灣社會動盪，以試圖讓台灣不戰而潰。

面對中國對台灣可能以非典型混合作戰等方式轉移其內政失政焦點的情況，蔡總統的溫情與包容路線能夠走多遠將會是一大考驗，屆時蔡總統可能更需要的是決斷力及相當的勇氣，以帶領台灣社會克服這些難關。

結語

與多數非中國立場的論者對蔡總統雙十文告充滿嘉許與支持的想法不同，筆者雖然能夠理解蔡總統的諸般苦心，但出於個人的確信與良知，仍然必須指出蔡總統該篇文告中國家定位的法律上論理構成及實際操作所可能面臨的問題，希望讀者也能夠如同體察蔡總統的苦心般稍稍理解筆者的想法，如果能夠因此激起更多有意義的討論，那更是再好不過的事情了。

原文出自報臺，作者吳哲文，芋傳媒經授權轉載。

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