《思想坦克》武漢肺炎紓困抵用券的制度設計

本文作者為沈榮欽，由思想坦克授權轉載。

為了因應武漢肺炎對於台灣產業的衝擊，行政院院會於二月 20 日通過《嚴重特別傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例草案》，送交立法院審議，25 日迅速三讀通過。全文共十八條，目的在提升防疫作為、充實所需設備與物資，並對受影響而發生營運困難之產業，提供相關紓困及振興措施，以降低其損失，協助產業復甦，所需經費上限為台幣 600 億元，以特別預算編列之。

行政院預計第一波補助內需型產業 160 億元、農漁業 60 億元，以及交通觀光業 200 億元。其中最引人注目者是補助內需型產業的 160 億元中，包括 20 億元抵用券，這令不少人想起馬英九政府時期所發放的消費券，認為是新瓶裝舊酒，不過雖然消費券與抵用券有不少相似之處，但是兩者在本質上十分不同。

儘管 20 億元佔預算的比重甚低，但是這是台灣首次採行抵用券政策紓困，政府將之視為一種實驗，仍在摸索規則，因此值得加以注意。以下我將先說明消費券與抵用券的差異，然後說明抵用券所可能面臨的挑戰與可能的政策設計方向。

雖然同樣是刺激消費，但是消費券與抵用券的目的並不相同，

消費券的目的在提振經濟，但是抵用券則在紓困。

消費券是馬英九政府時期，為了因應 2008 年全球金融海嘯而造成消費緊縮，因此於 2009 年舉債 858 億元向全民發放消費券，以促進民眾消費而振興經濟。

而本次抵用券則是針對受到武漢肺炎疫情影響的產業補助，因此僅限於夜市、商圈、餐廳與藝文活動等消費使用。

消費券的使用方式如同現金，而抵用券則以折扣抵消費，例如例如消費 1000 元折抵 100 元，不過細節目前尚未定案。

一般咸信馬政府的消費券，部分受到日本於 1999 年發放地域振興券經驗的啟發，事實上 2009 年台灣發放消費券的同時，日本政府又再度發放地域振興券，不過日本發放的方式與台灣不同。

台灣的消費券是對所有國民統一發放，甚至連取得居留證的外配都一併有資格領取，每人台幣 3600 元，而日本政府則加上許多限制條件，1999 年日本政府發放給有 15 歲以下孩童的戶長、社會福利人士與 65 歲以上非課稅的老人，因此僅有 3100 萬人受惠，每人 2 萬日圓，共計約 60 億美元，是馬政府 2009 年消費券總值的 2.1 倍，本次抵用券總值的 90 倍。

雖然消費券與振興券都在以消費振興經濟，不過台灣政府對於消費券的使用並無限制，而日本為了振興地方經濟，則加諸許多條件，例如振興券有不同顏色，每種顏色只可以到特定地區消費，或是為了扶植中小企業，規定一半要花在大企業，一半要花在中小企業等等不同規定，相較之下，馬政府的消費券更近於現金，效果上更近於退稅，不過人人平等。

日本振興券發放之後，雖然獲得不少民眾好評，不過後來政府評估效果卻不如預期，估計只貢獻 GDP0.1%。同樣的，經建會估計消費券對台灣 GDP 的貢獻僅佔 0.28%─0.43% 之間。與台灣同年發放類似消費券的「救國支票」，花費 189 億泰銖，但僅貢獻 0.24％ 的 GDP。這些都與各國政府原先估計促進消費，進而產生乘數效果的差別甚大。

效果不彰的最主要原因在於大多數的消費券並未增加消費，而只是排擠了原有的消費。

例如日本的研究發現，振興券發放之後，前兩個月的消費總額確實增加，但是接下來的消費卻萎縮，表示消費者只是將下個月的消費提前花掉，整體消費並未增加。經建會就發現台灣消費券的替代率達六至七成，表示有六至七成的消費，都只是替代原先的消費。

由於消費券的目的在振興經濟，所以關鍵在避免排擠效果，但是抵用券的目的在紓困，因此關鍵在於對於特定商家或是產業的扶持。經濟部本次提出抵用券的想法，源自去年的「夜市抵用券」經驗，夜市抵用券原來是因應中國觀光客減少的國民旅遊補助方案，只要自由行的台灣旅客，入住配合觀光局國民旅遊活動的旅館，上網登錄後，除了可以獲得每房最高 1000 元台幣的補助之外，還可以獲得夜市抵用券 200 元。經濟部共發放 290 萬張夜市抵用券，可以在全台 83 個夜市使用，也就是針對夜市的補助。

抵用券也就是一般商家的折扣 coupon，從消費端而言，抵用券一般用於 coupon 需求彈性較大的消費者，才能發揮效果；從供給端而言，企業也經常給予庫存的商品抵用券，以便出清存貨以及空出倉儲與貨架空間，留給更受歡迎的商品。除此之外，企業也將抵用券提供給「外部性」較大的消費者，比如說酒吧可能在消費者較少的週三設立「女士之夜」，給予女士半價的優惠，可以因此吸引男士的到訪；或是超市利用抵用券吸引消費者來店購買其他沒有折扣的商品，不過這對需要消費者親自瀏覽的實體店面效果較為卓越，電商雖然也經常提供抵扣券，但是因為消費者通常透過搜尋功能尋找商品，所以效果較差，事實上亞馬遜的「滿若干元免運費」也是一種抵扣券，而且為了增加消費者瀏覽商品的「外部性」，會在消費者所購買的商品網頁下提供建議商品。

對企業而言，由於抵用券所費不貲，但是效果上經常是曇花一現的增加短期消費，因此企業會避免因為對手的割喉競爭而採行抵用券，因為這樣一來，抵用券的效果便不復存在，因此企業通常會在行銷上導引抵用券為長期效果。具體的作法包括：給予新進顧客或是介紹人折扣券，以增加新顧客的回店率或是擴大顧客群；或是給予某些很久沒來的老顧客，以便拉回舊客群；又或是在市場初期，給予某些「網路外部性」較高的商品（例如遊戲或是軟體的引入期）抵用券，從而增加市場佔有率，為贏家通吃的市場鋪路。

但是從政府的角度而言，如果將抵用券設定為紓困之用，就必須考量如何能夠針對特定商品與服務補助的問題，抵用券與直接補助的差異在於，透過誘引消費者增加支出的方式，進而提振內需市場，理論上要比直接補助企業能夠增加更多的社會福祉。

但是問題在於，應該如何設計才能確實增加消費者對於特定商品與服務的消費。

這方面消費券雖然與抵用券不同，但是畢竟消費券才有較多相關研究，或許可以從中找到一些值得注意的地方。例如 Chang-Tai Hsieh 等人曾經對日本振興券的效果加以研究，好消息是他們發現振興券的效果未必是短期的，但是壞消息是他們發現振興券對半持久品的增加消費有一點效果（邊際消費傾向增加 0.1-0.2），但是對非耐久財與服務基本上沒有影響。

換句話說，日本有子女的家庭與老人拿到振興券之後，比較不會額外花費在餐飲或是旅遊，而是更實際的額外購買些比較可以長期使用的產品，並且經常「一試成主顧」。如果日本振興券對於台灣抵用券有所啟示的話，這代表抵用券對於不同類型的消費者、不同地區與不同的商品或服務，都會產生不同的效果，因此如果對於抵用券的使用毫無限制，未必能夠真的達到原先所設想的紓困特定產業的效果。

準此而言，我們可以提出一些設計抵用券的基本想法，供經濟部制度設計時的參考。

從以上的討論，我們可以猜想，抵用券的使用不該如消費券一樣毫無限制。經濟部對於抵用券初步的想法是採用類似夜市抵用券的作法，不過加上藝文等相關產業，限定於夜市或特定商家使用，以達成扶持特定產業的效果。

不過經濟部將之視為中央政府的政策，恐怕會限制其效果的極大化。我認為政府應該考慮將抵用券授權給縣市政府發放，並允許在中央政府允許的範圍內，讓縣市政府得已設定某些使用規範，例如印製特定的顏色，可以自行決定是否僅能在縣市內使用等。這種做法的原因在於，抵用券的消費行為十分複雜，並非中央政府單一機關所能規劃。

舉例而言，行銷學的消費者行為已經有許多研究，說明抵用券的使用受到諸多因素的影響，以最簡單的折扣方式為例，消費心理學的研究已經發現，不同折扣方式，像是價格折扣（每消費滿 100 元抵 20 元）、百分比折扣（八折優惠）、定量折扣（店內消費可以減免 200 元）等，都會對於消費者心理產生不同的心理框架效果，進而影響抵用券的使用。這還僅是其中一例，事實上影響抵用券的因素有十多種，每一種都有許多變化，政府這時應該允許企業利用對於該產業的知識，而設定規則。

再者，中央政府的資源有限，如果要極大化抵用券的效果，應該與地方政府的預算結合。地方政府本就有振興地方經濟的責任與預算，如果能夠結合地方政府的振興計畫與抵用券，將可以發揮事半功倍的效果。

最後，抵用券的成敗經常還仰賴於行銷的努力，例如夜市或商圈因為地理上群聚、活動上有社會屬性（通常全家或親友多人一起逛夜市）、消費上有外部性（逛夜市會多消費其他的商品或服務），並且具有行銷上的規模經濟，所以通常較容易推廣抵用券的使用，這時政府應該讓各夜市或是商圈彼此能夠設計自己的行銷活動，並且讓夜市之間、商圈之間或甚至縣市之間，彼此相互競爭，以達成抵用券效果的最大化。