《邱子安專欄》監院人權會分設提升監察本業

監察院於六月提出人權委員會法律草案，就此，自 2001 年監院甚為堅持符合聯合國「巴黎原則」的國家人權機構應設於該院，始有院版草案。然而，監院或出於一定程度防衛心態，設計了全體監委兼任人權會；現在立院則有較早的尤美女版，將監委與人權會由兩批人士擔任；周春米版則由十一位監委兼任人權會；本文想要指出，如同國際專家建議，設立監院下的部會級機關，不但不侵害監察院權限，還有助監院陳情職權行使。

國家人權委員會歸屬爭議

民間團體自 2000 年開始倡議成立國家人權機構，出現設於總統府或監察院的爭論，2001 年以來監院公布說帖。馬政府時期雖國家人權機構諮詢研究規畫小組（設於總統府人權諮詢委員會）的主席李念祖律師，強烈偏向設於監院而由部分監委兼任的立場，但與會各機關均提出各種權限糾纏，意願不強。蔡英
文競選總統，亦將成立國家人權機構納入政見。

2017 年民間台灣國家人權機構評估小組邀請國際人權專家 Rosslyn Noonan、SushilPyakurel、Agantaranansa Juanda 來台拜訪，撰寫報告，指出：理解台灣特殊設置五院的憲法架構，在權限上將國家人權機構設於監院，最有助於獨立性；然而監委比較偏向違法失職官員究責，人權會則著眼於人權，不是從法令出發，因此出於法令缺失而侵犯人權的事件，監院可能需「惡法亦法」地追究官員違失，這樣就降低了人權會人權教育、促進的初衷。

因此該報告提出妥協方案：人權會設於監院下，但由不同於監委的另一批人擔任。

監院自擬的草案，時間點晚於國際人權專家的建議。監院向來認為監察職權也有一部分保障人權的功能，如果人權會花落他院他府，是一種對監察權的侵害。然而這種觀點有盲點：人權會也調查私部門的人權事件，監院固然因陽光法案（公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法、遊說
法）而對私部門有調查權，但調查的功能與目的畢竟還是著眼在防範公部門的違失。一旦監委與人權會重疊，就是功能與目的都直接對準私部門，這與監委本業和職權恐怕不符。這個觀點，王幼玲、高涌誠委員也發聲明稿，認為監委與人權會職責重點不同，不宜重複；另外王、高兩位委員聲明稿，尚認為人權會組成應該更多元，才符合巴黎原則的多元性要求，現行監委法定資格未盡完美。

設於監院之下，而由不同專家擔任，則是確保監院憲法權限以及區分兩機關各自專業的妥協良方。人權會設於監院而不設於他院，就沒有侵害監察權的問題，考試院下設考試銓敘兩部、保訓會，就是同樣組織模式。

監委與人權會委員不重疊　行政能量與公信力有助處理陳情

反而，監委、人權會分設，還有協助分擔監院困難的陳情業務功能。無論是監委的糾察官員違失，還是人權會的促進、教育人權，兩者既不是情治單位，也非算命仙，僅是依職權自動調查，能獲成效有限，最主要還是依靠陳情人提供案源。然而，受困於人力以及公信力，陳情業務對監院來說頗為艱困。若監委與人權會分設，監院本業部份可以借用人權會處理陳情的行政能量，與人權會進行行政協調，建構穩定的陳情案件轉移模式，不但減輕監院陳情業務負擔，人力充足下陳情處理也能更細膩。這種作法類似現行監院與審計部的關係，且訂有「監察院與審計部權責劃分原則」；

因為人權會勢必也會處理到一些陳情，實際上屬於監院業務，所以就人權會的立場，也不擔心排斥通案權限劃分與協助。

無論是尤美女版還是周春米版的草案，都於第 24 條第一項第四款規定：「四、認公務員有違法失職者，轉送其主管機關或依監察法處理。」人權會處理、調查人民陳情後，轉由監委彈劾，於法有據。未來人權會成立後，監院與人權會進行行政協調，將結論作成類似前述「監察院與審計部權責劃分原則」的行政命令，規定受理陳情案件如果有包含對方職權，就將該部分陳情案件轉給對方，並建立聯繫窗口與標準程序。甚至，倘若未來人權會設置後其處理陳情部門人力較豐，監察院不妨依照行政程序法第 15 條，將整個陳情處理程序委任給下級的人權會，能更有效利用人力資源。

人力方面，近五年來（2014 – 2018 年）監院接受陳情案件，落在每年 13759 件到 16212 件，平均算成每日都在 40 件上下，從陳情中心的人力加上輪值委員，滿編也不過 3 – 4 人，負荷亟重，比較難作細膩處理。尤美女版因為監委與人權會分屬兩批人，人權會有獨立行政支援，可用於陳情處理；反之周春米版將兩者合一，內部單位是跟原監院行政人員調用，只會讓原本吃緊的陳情業務人力更不理想；監院版監委就是人權委，情況則類似周春米版。

公信力方面，出於意識形態因素、政壇攻杆或部分重大個案，要說監院廣受人民好評，可能昧於現狀，這也並非新任監委後諸多公開或程序上的院內改革，可以短時間內挽回。監院陳情案件派查者僅有 234、307、319、325、547 件（2014 – 2018 年依序），與所有陳情案比起來九牛一毛，雖可能與人民不諳規定有關，但監院是否廣受信任，而讓真正的敏感案情，甚至讓吹哨人願意陳情，也有一定關聯。監委與人權會分由兩批人士擔任，人權會的部分勢必網羅提倡此議題的人權團體，這些人權團體本來就以接受人民陳情為業，有一定公信力。

監委與人權會分設，不但不會侵害監察權，還能從行政能量上協助監院陳情處理，有助監察本業提升。

相較之下，無論部分或全體監委兼任人權委的設計，則較不理想。