《思想坦克》兩岸協商監督法制化的憲政意義

本文作者邱子安，由思想坦克授權轉載。

《台灣地區與大陸地區人民關係條例》（《兩岸人民條例》）日前增訂第 5-3 條，增加了兩岸政治協商的高門檻監督機制，此次修法外界多定位成民進黨兩岸政策的展現，滿足了太陽花運動以來，人民要求的兩岸協議監督法制化。但除此之外，本次修法還展現出了內閣－國會的關係定位，強化行政院對國會負責的憲法規定，具有重大憲政意義。

國會重要事項議決權：內閣對國會負責的重要規範

憲法本文第 58 條第二項：「行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、……及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」，第 63 條則規定：「立法院有議決法律案、……及國家其他重要事項之權。」構成一組對稱規範，行政院提案、立法院決議，共同決定政策，條文當中並不只包含抽象、通案的立法，而有「其他重要事項」的概括條款，也就是說即使本質上並非創造抽象規範、而是有執行性質的事情，只重要事項，立法院仍有權參與。

民 86 年第四次修憲時，提案帶著半總統制的構想，維持原本行政院對立法院負責的規定，並且有質詢、立法院提出覆議、該次修憲增訂的不信任案（取代行政院提出的覆議）以及重要事項議決權等負責方式。在這裡需要澄清的是，因為該次修憲取消掉國會的閣揆同意權，很多人認為這樣讓閣揆不會在乎國會的意志，所以我國的憲法實際上是總統制，而不是包含議會內閣制度的半總統制。

這個想法值得商榷，因為常見的課責方式可以從人事、財務、業務著手，立法院雖然在該次修憲失去最重要的人事掌控權限，但仍可以從財務、業務加強對政院的課責。有關重要事項議決權，就是國會掌握內閣業務的框架性規定，立法院可以在這個基礎下，立法要求特定政策應該經過立院同意。

國會重要事項議決權早有立法例　兩岸政治協商再進化

過去曾有的立法例就有利用這個憲法基礎，同樣是《兩岸人民條例》。民 81 年《兩岸人民條例》首次立法時，就規定於第 95 條：「主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民進入臺灣地區工作前，應經立法院決議；立法院如於會期內一個月未為決議，視為同意。」，把「大三通」的政策加上國會事前同意的監督框架。

當時行政院曾考慮要依憲法移請立院覆議，認為該條有侵犯行政權而違憲的疑慮，因為涉及政策事項而非純粹抽象立法。但念及立法過程多所折衝妥協，為保留成果放棄覆議。兩岸大三通並非立法院重要事項議決權的唯一立法例，例如《國營事業管理法》第 20 條規定，國營公用事業的費率應由管理或事業機構層轉立法院審定；公職人員選竘罷免法第 37 條第三項則規定，中選會變更選區應經立院同意始生效；均說明國會有政策參與權。

本次兩岸政治協商的監督機制法制化，重要事項議決權更進一步，讓立法院實質參與空間大增。

過去重要事項議決權的立法例，對立法院而言只是是非題，只能選擇全有和全無，議會內閣體制的特色仍然不夠彰顯。

本次增訂的《兩岸人民條例》第 5 之 3 條第三項與第四項規定：「負責協議之機關應依締結計畫進行談判協商，並適時向立法院報告；立法院或相關委員會亦得邀請負責協議之機關進行報告。」「立法院依據前項報告判斷雙方談判協商已無法依照締結計畫進行時，得經全體立法委員二分之一以上之決議，要求負責協議之機關終止協商；行政院判斷雙方談判協商已無法依照締結計畫進行時，應終止協商，並向立法院報告。」

這項修訂在國會內閣關係上，有兩項突破性發展：

第一，協商進行中，立法院有權以決議終止協商，不需被動等待政院提案。

第二，立法院有權隨時要求政院說明協商情況，這個規定配合立院決議終止協商的權限，雖然形式上立院決議仍是全有全無，但綜合運用下則可透過隨時要求政院報告，從甚有侷限的是非題，透過聽取政院報告與質詢，政院為了避免被議決否定全案，自然會參考立院意志作修改，而能有意義地參與行政院執行政策的內容，進而提升成選擇題甚至申論題。

這種運用質詢權在前、重要政策議決權在後，讓國會的政策參與有實質意義，導正過於偏向行政院，立法院大權旁落的憲政實務。此種立院－政院關係的立法模式，值得在不只兩岸政策的領域推廣。