《邱子安專欄》都推給陳師孟對嗎？監院的問題在缺乏調查內控機制

有點令人詫異，監委陳師孟辭職了。因為特異的發言與辦案風格，陳師孟一直是視聽焦點，並且被司法官職業社群屢以侵害司法獨立指責。司法院長許宗力在選後一番直接針對監察委員的抨擊，終於發酵，但從個別事件來看，用政治影響的方式，侵害監察獨立、確保司法獨立，很難說是法治；從制度建立來看，希望監院職權適切、表現良好，也不該總是朝「總統出來管管」的人治思維去想，監院是組織特殊的獨立機關，提升辦案品質應檢視內控機制，而非破壞獨立性訴諸權威。

把問題引導成攻擊個別委員，對陳師孟不盡公平，也無助解決問題。

彈劾若有濫權 應訴諸司法審判節制

此次許宗力發言抨擊，甚至指明是特定監委，看似在捍衛法治？其實對法治有重傷！許說監委不應該因為法律見解，而調查、彈劾法官，這個道理是對的，但站在法治的立場，如果出現這種情況，解決之道是司法首長點名批鬥嗎？法官應該獨立行使職權，受到制度和社會的保障、尊重，但監委亦然，監察院的設計也是我國法治重要的一環，避免官員違法、侵犯人民權利、追查官員是否遵守行政中立，是保證公務員依法行政的除錯機制，本身也要避免政治介入。制憲當時慮及追究責任與決定最終責任，如果都由監院負責，權限太大也害怕監院偏頗，猶如檢審兼任，所以彈劾提出由司法決定最終懲戒責任。

也就是說，就算監委真的辦案品質不理想，也有司法負責懲戒的機制把關，法治的問題應該法治地解決，由公務員懲戒委員會依法審判作出決定，絕非是由司法首長以侵害監察獨立的方式，用政治干擾監察換取司法獨立。

試想，如果檢察官濫權濫訴，確保法治的方式，是法院的無罪判決，還是司法首長放話攻擊特定檢察官的政治處決呢？

監院缺乏內控 非始於陳師孟不會終於陳師孟

監察院非常倚賴個別監委，其他的憲政權力都有其對人民負責的方式，行政機關主要靠長官監督、民意機關靠定期改選、法院靠審級制度法官互相監督以及嚴謹公開的訴訟制度，監察院的課責機制在哪裡呢？監院監督公權力違法、維護法治的定位，不發動職權的決定和發動職權錯誤，同樣不妥，並非司法不告不理；也因此監院彰顯對人民負責任，不能只在彈劾、糾正、裁罰等要送出監院的環節，才有內控機制，在調查程序進行當中，也要有適當的機制。

監院許多著名甚至荒腔走板的調查，如周陽山、李炳南的 228 史料檔案管理調查報告，曾指李登輝前總統疑是日本人私生子，後來惹議才把此段拿掉；在國家還沒有相關轉型正義立法時，黃煌雄就通過內容十分廣泛的黨產調查報告（090 財調 0029），其中亦有未違反當時法令，需至黨產條例立法才有依據處理者（調查報告意見三）；葛永光委員調查馬政府的外交休兵政策（098 外調 0001），報告中出現盧梭、霍布斯等理論家（第八章（一）），儼然是智庫或教授寫書，不像是對失職的依法監督，建議中提到馬總統提出政策講話，行政部門還沒有相應完整論述，又褒獎政策方向正確小有成績（第九章二、與三），比起監察權更像是推銷政績；陳慶財、方萬富等監委針對一例一休糾正行政院（107 財調 0002），理由竟是不符合法制作業、政策影響評估等行政院自訂（並非立院法律要求）的管制考核內規，已經明確是採了政治部門形成政策的界線了，無怪乎立法院長蘇嘉全指出監院其實在打立院臉，期許五院互相尊重。

在監院內部管制考核，有一類「通案性案件調查研究」，未必涉及違法失職，僅是委員對某個特定政策領域有興趣，卻可以享有額外寬裕的調查資源與結案期限。憲法與法律授與監院的任務，是糾察公權力的違法，然而在內控鬆散的實務下，實情卻是個別委員依興趣挑案，對於可能牽涉政治部門權限、政策形成評估等需要更強大民意正當性的事務，隨意涉入也葷素不忌。監委是否立案調查、調查目的是否合乎自身角色、調查執行是否公正無偏頗，除了個別委員的良心與喜好，別無保證，全國很難找到這麼自由肆意的公務機關。

這個情況，不是從陳師孟委員開始，也不會因為陳師孟委員離院而結束。

由於監院是獨立機關，彰顯對民意負責，不能靠院外監督，尤其是政治性的監督；但又由於監院角色是公正的監督機構，不能僅靠消極克制，主動出擊同樣重要，因此，就只能靠內控機制確保監院正確行使職權。現行法令缺失在於，監察調查從立案到調查監委的辦案方向、對被調查人是否公平公正，都欠缺有力制度克制，只能有賴監委自行節制。監委不恪守依法監督失職，而是依興趣抒發自己政策立場的情況，已如前述，此種情況沒有監院制度性的集體節制，就無從導正。

委員合議與透明公開延伸至立案、調查 賦權利害關係人參與調查

具體來說，在立案調查的階段，目前依「監察院收受人民書狀及陳情辦法」第八條第一項、第九條第一項第一款，由值日委員單獨決定是否批辦調查，如果陳情人不服，依據這個辦法第九條第一項第七款，竟然要當初批辦不調查委員同意，才能轉由各委員會議決重新考慮。強化內控機制的改革，應該擴展各委員會對值日委員決定有監督權限，特別是陳情人不服時，委員會有義務重新考慮，當初批辦的委員無權阻止。

已經立案調查後，調查目的是否合乎監院授權角色、被調查人可否提供證據、請求調查特定事實、迴避的申請等，也應允許利害關係人向各有關委員會為之，各委員會有義務議決。基本的改革邏輯，就是彈劾審查會公開透明的邏輯，用監委組織會議合議制、公開會議紀錄，延伸至立案與調查的階段，並且用利害關係人得提出申請、監院有義務回覆，來確保監院既不會濫權，也不會疏忽掉應該注意的案件。

輿論聚焦在個別監委言行，並不能讓監院更適切行使職權，反而有可能引進不當的政治壓力，破壞憲政體制力求的監察獨立。過去已經完成的彈劾審查會公開透明改革，延伸至立案、調查的階段，利用監院本來就有的人民陳情與合議公開內控機制，才能提升監察職權行使。監察院過去由於意識形態、甚至中國化的因素，各方爭議都聚焦在神學式、形而上的存廢爭論，對於運作得當與否，是在蔡總統提名新任監委到院，才逐漸獲得足夠關注；有點像一家人都在爭買來的燈泡是進口貨還是本土企業生產，就是沒有關心燈泡亮不亮。

新任監委到院以來，運作面公開透明的改革，應該延續，個別監委這段時間對監察職權改革的貢獻，也不該被責難的口水淹沒。